Desde Río Grande hacia una proyección sudamericana en el continente antártico

Introducción

La dimensión bicontinental de Argentina se remonta al siglo XIX, cuando nuestro país comenzó a realizar sus primeras acciones sobre el continente antártico. A partir de ese entonces, se fue asentando progresivamente, mediante la planificación y la ejecución de una política de Estado que se prolonga hasta nuestros días y permite catalogar a la Argentina como la única Nación con mayor presencia ininterrumpida a lo largo del tiempo.

La centralidad que tuvo esta política permitió que, cuando se negociara el Tratado Antártico (TA), la Argentina pudiera formar parte de los Estados que discutieron su regulación, en el marco de un contexto internacional caracterizado por la pugna entre dos superpotencias. Desde aquel momento a la actualidad, han evolucionado tanto el orden internacional como el sistema que se fue generando por medio del Tratado, denominado Sistema del Tratado Antártico (STA). Ante el actual contexto internacional, caracterizado por la incorporación de nuevos actores estatales y no estatales en el continente, es necesario el análisis y el diseño de una política antártica argentina que pueda dar respuestas adecuadas y logre posicionar al país como un líder en materia antártica. Por este motivo, el objetivo de este artículo es plasmar una síntesis de los antecedentes de la soberanía argentina en la Antártida, exponer brevemente el funcionamiento del STA y desarrollar la importancia de la ciudad de Río Grande como parte de una estrategia antártica regional.

Antecedentes de la soberanía argentina en el continente antártico

Es posible retrotraer los inicios de la presencia de nuestro país en los mares e islas subantárticas al siglo XIX, cuando el por entonces Virreinato del Río de la Plata autorizaba la caza de focas, ballenas y lobos marinos, llevada a cabo por los foqueros matriculados en el Consulado de Buenos Aires (Fontana, 2014: 24). En este tiempo también se destaca el hecho protagonizado por Guillermo Brown cuando, en el marco de la guerra por la Independencia, su fragata Hércules fue arrastrada hasta los 65° de latitud sur, visibilizando la posible cercanía de tierras. La explotación comercial en dicha zona comenzó a acrecentarse, dando lugar a la organización de diferentes expediciones por parte de distintas potencias con el objetivo de profundizar el conocimiento del continente y alcanzar sitios inexplorados. Dicho período se denomina, por parte de la historiografía antártica clásica, como la “Era Heroica”.^{Nota 52} Sin embargo, el elemento central que subyace a esta denominación se traduce en una carrera incipiente por ocupar el continente antártico que comenzaba a desarrollarse, la que luego se va a profundizar a comienzos del siglo XX.

En este contexto comenzaron las primeras incursiones de Argentina en el continente blanco, participando en 1903 del rescate de la expedición sueca dirigida por Otto Nordenksjöld, que había quedado atrapada en el hielo. La importancia de esta expedición radica en que participaba el alférez de navío Jose María Sobral, integrante de la Armada Argentina, quién había sido designado para realizar trabajos de meteorología, convirtiéndose en el primer argentino en invernar en la Antártida. El rescate se instrumentó mediante la Corbeta ARA Uruguay (hoy convertida en museo), comandada por el entonces teniente de navío Julián Irízar, llegando a destino y salvando a los expedicionarios. Este suceso fue el preludio de lo que ocurrió al año siguiente, cuando el 22 de febrero de 1904 se izó la bandera argentina en la Isla Laurie (del conjunto de las Orcadas del Sur), luego de haber adquirido las instalaciones metereológicas que pertenecían a la expedición escocesa bajo el mando de William Bruce.

Desde entonces, dicho asentamiento se mantiene hasta la actualidad sin interrupciones, constituyendo hoy en día una de las trece bases científicas (entre permanentes y temporarias) que posee el Estado argentino. Por este motivo se considera el 22 de febrero como el día de la Antártida Argentina, de conformidad con la Ley

La presencia argentina en la Antártida se fue asentando desde una arista científica, pero también ligada al desarrollo económico. El 29 de febrero de 1904, a su vez, el Estado creó la Compañía Argentina de Pesca (CAP), establecida en Grytvtiken, en la Isla San Pedro (perteneciente al conjunto de las Georgias del Sur). Fue la primera empresa ballenera conformada por capitales argentinos que se dedicó a la actividad de caza de estos mamíferos. Llegó a producir hasta mil barriles diarios de aceite de ballena, funcionando hasta 1964.

La institucionalización de la política antártica se produjo a partir de la década de 1940 y continuó acentuándose durante la década de 1950. En primer lugar, por medio del decreto 61.852/40, se creó la Comisión Nacional del Antártico en 1940 (provisoriamente creada en 1939) bajo la órbita de la Cancillería, con la finalidad de que comenzara a organizar exploraciones en el continente antártico y elaborara un plan de acción. Se encontraba conformada por integrantes vinculados con las relaciones exteriores, la meteorología y la marina. Asimismo, en ese año el Instituto Geográfico Militar publicó un mapa del territorio argentino que incluía la Antártida entre los meridianos 25° y 74° de longitud oeste hasta el Polo Sur (Vlasich, 2013).

Posteriormente, en 1946, durante los gobiernos peronistas, esta comisión amplió su conformación e integró otras áreas, como los Ministerios de Justicia, Guerra y Agricultura. El lineamiento político de este proceso se fundamenta en el documento Soberanía argentina en la Antártida, publicado por la Comisión Nacional del Antártico en 1948, que cuenta con una nota preliminar de Juan Domingo Perón, donde cataloga la cuestión de la Antártida como el Magno Asunto de Argentina. Además de desarrollar los argumentos históricos de la reclamación argentina, se identifica el estado de situación internacional, en el cual varios países se encontraban interesados en la resolución de los problemas de posesión sobre la Antártida. Frente a ello, y como un adelanto de lo que luego sucedería con la negociación por el Tratado Antártico, la postura del Estado argentino se inclinó hacia la participación en una conferencia internacional para debatir el asunto, resguardando los derechos argentinos y la defensa de sus intereses, de manera que no se lesionen jurídica y territorialmente.

En esta década, además, se produjeron varios sucesos que dieron lugar a lo que puede denominarse la jerarquización de la política antártica argentina. Se destaca, por empezar, la creación del Instituto Antártico Argentino (IAA) en 1951, que fue el primero de su tipo en el mundo, dedicado a la investigación científica antártica. Asimismo, se llevó a cabo un despliegue territorial por todo el Sector Antártico Argentino, que llevó al establecimiento de nueve bases científicas. En términos culturales, se llevó adelante la difusión del mapa bicontinental argentino, que muestra a la Argentina en toda su extensión continental e insular, a través del decreto 8944/46, prohibiendo la publicación de mapas que no la representaran en su totalidad. Estas acciones permitieron la construcción de lo que podría denominarse “conciencia antártica”, que llevó incluso a la composición del primer himno dedicado a la Antártida Argentina. El planeamiento de muchas de estas políticas se engloban en lo que se denominó el Plan Antártico Argentino, impulsado por el general de división Hernán Pujato, quién fuera uno de los mentores de la construcción de la soberanía argentina en la Antártida y el primer director del Instituto Antártico Argentino, antes mencionado.

En síntesis, desde fines del siglo XIX hasta la mitad del siglo XX se implementaron una serie de acciones que fueron sentando las bases de una política de Estado ligada al continente antártico, construida sobre bases históricas, legales y científicas acentuadas con el correr del tiempo. Esto permitió que nuestro país alcanzara un estatus relevante dentro de su posición relativa en un complejo contexto internacional.

Durante la primera mitad del siglo XX varios países comenzaron a efectuar reclamos de soberanía en la Antártida. A lo largo de la historia, siete han formalizado sus reclamaciones territoriales, además de Argentina: Chile, Reino Unido, Francia, Noruega, Australia y Nueva Zelanda. Bajo distintos argumentos y alegando títulos jurídicos, comenzaron a desplegarse sobre el continente antártico mediante expediciones y a través del establecimiento de bases.

Una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, y con el advenimiento del orden internacional de la Guerra Fría, los Estados Unidos y la Unión Soviética se posicionaron en el centro de la escena. Este nuevo orden se caracterizó, entre otras cosas, por trasladar dicha disputa bipolar a otros lugares del mundo, donde terminaba canalizándose por medio de otros actores que intervenían en función de alguno de los modelos en pugna.

Este factor, ligado a la seguridad internacional, provocó el interés por no proyectar directamente esa disputa al continente antártico. Por lo tanto, se delineó una postura que sería compartida por ambas potencias a la hora de firmar el Tratado Antártico: ninguna terminó reconociendo los reclamos de los siete países y se reservaron el derecho de hacerlo en un futuro.

Por otro lado, se encontraba el grupo de países que sí había realizado reclamaciones y entre los cuales comenzaban a manifestarse los intereses contrapuestos. En este punto se destaca la superposición de reclamos entre Argentina, Chile y el Reino Unido. Esto condujo a varias situaciones de tensión, principalmente durante la década de 1950, que tuvieron implicancias políticas. Primero, a comienzos del siglo, tuvieron lugar las “Cartas Patentes” emitidas por el Reino Unido en los años 1907 y 1918, por medio de las cuales reivindicaba como propias a las áreas de la Antártida reclamadas por Argentina y Chile. La primera de ellas tuvo la particularidad de incluir parte del continente americano, donde se encontraba comprendida la Isla Grande de Tierra del Fuego. En la segunda, se redujo la pretensión y sólo se mantuvo en la Antártida. Vemos entonces un interés británico, no sólo por el espacio antártico, sino también por la Patagonia. Este hecho le otorga más centralidad a la provincia de Tierra del Fuego en su conexión con Sector Antártico Argentino y a su vez permite vislumbrar la la disputa por la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur, dimensionando la unidad geopolítica que representan estos espacios (Civale, 2022).

La colisión de intereses de estas tres reclamaciones se tradujo en sucesivas demostraciones de poder sobre el continente antártico, que se produjeron durante la década de 1950 y acentuaron la tensión en la zona entre el Reino Unido contra Argentina y Chile. El establecimiento de bases, el retiro de objetos pertenecientes a alguno de los países y las posteriores protestas diplomáticas fueron una constante que trajo aparejada la alianza argentino-chilena que se materializó por medio de los generales Perón e Ibáñez del Campo.

Esta unión se canalizó por medio de las Declaraciones Conjuntas, que sellaron el interés común y la acción conjunta de ambos Estados sobre el continente antártico. No solo se reconocieron mutuamente los reclamos de soberanía, sino que, para la zona en que se superponen, se convino una acción administrativa de exploración y vigilancia. Esta política de coordinación tuvo su contrapartida por parte del Reino Unido, que llegó a entablar una demanda ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de la ONU hacia Argentina y Chile por la Antártida (Ferrada Walker, 2015). Ambos países rechazaron la jurisdicción de la CIJ y por lo tanto la demanda fue archivada.

El Sistema del Tratado Antártico

La antesala de la negociación por el Tratado Antártico estuvo atravesada por las situaciones descriptas anteriormente, donde confluían diversos intereses entre los países reclamantes de soberanía, en un nuevo orden internacional signado por las áreas de influencia que demarcaban las dos superpotencias.

Existieron distintas propuestas para regular la Antártida, desde las que abogaban por la internacionalización plena del continente hasta aquellas que, resguardando los reclamos de soberanía, propugnaban por destinar el continente a la paz y a la investigación científica. Fue la última, impulsada por Estados Unidos, la que se impuso. El Año Geofísico Internacional (AGI) fue el suceso que viabilizó la estrategia de convocar a una conferencia, para utilizar a la ciencia y a la cooperación internacional como ejes de un sistema que permitiera la gobernanza del continente a través un mecanismo multilateral (Memolli, 2022).

Entre octubre y diciembre de 1959 se llevaron adelante las negociaciones en la denominada Conferencia de Washington, donde doce países participantes del AGI acordaron los términos del Tratado Antártico, que terminó firmándose el 1 de diciembre de 1959. Estos fueron: Argentina, Chile, Reino Unido, Noruega, Francia, Nueva Zelanda, Australia, Japón, Bélgica, Sudáfrica, Estados Unidos y la Unión Soviética.

El Tratado se concibió bajo dos principios: la utilización pacífica de la Antártida y la libertad y la cooperación científicas. Respecto de los reclamos de soberanía, que era uno de los puntos más controversiales durante las negociaciones, el artículo 4 estableció la base fundamental que permitió su funcionamiento posterior. Se convino el resguardo de las reclamaciones que se hubieran hecho valer precedentemente, con la consigna de que ningún acto que se realice durante la vigencia del Tratado pueda servir de base para negarlas, menoscabarlas o hacerlas valer.

No está permitido que se amplíen dichos reclamos, pero tampoco es posible crear nuevas reclamaciones. Es importante recalcar que no dejaron de existir, sino que lo que hace el Tratado es preservarlos, lo que lleva comúnmente a identificar al artículo 4 como la cláusula paraguas. Por esta razón, también es conveniente puntualizar que la Antártida no es considerada como “patrimonio común de la humanidad”, ya que a esta categoría le corresponderían varias características que no se condicen con el estado de situación del continente antártico. Fundamentalmente, el principio de no apropiación, puesto que implicaría reconocer que no se encuentra sometida a la jurisdicción de ningún Estado y que tampoco se han constituido derechos soberanos con anterioridad, lo que el artículo 4° no establece (Sutherland Condorelli, 2019).

El régimen multilateral al que dio origen el Tratado fue evolucionando a largo del tiempo, por medio de las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico (RCTA). En este marco, donde participan todos los Estados parte, se adoptan las decisiones relativas a la Antártida. Sin embargo, no todos los Estados tienen la capacidad para votarlas. En este aspecto, el Tratado estableció una membresía específica donde algunos países pueden participar con voz y voto en las RCTA, mientras que otros solo se limitan a participar en ellas. Las medidas que se toman requieren la aprobación por consenso de las Partes Consultivas, lo que supone un instrumento de significativo peso político que les otorga centralidad y un rol determinante en el mantenimiento del equilibrio en el proceso decisorio (Colacrai, 2013: 269).

Desde 1961, cuando entró en vigencia, se han celebrado 44 reuniones que permitieron ampliar la regulación del continente, abarcando aspectos que no habían sido contemplados en su momento. Desde entonces, se suscribieron diferentes instrumentos internacionales: la Convención para la Conservación de las Focas Antárticas en 1972, la Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos en 1980, el Protocolo sobre Protección de Medio Ambiente en 1991 y el Acuerdo de Sede para la Secretaría del Tratado Antártico en 2004. Por este motivo es que se habla del Sistema del Tratado Antártico.

Por otro lado, suele creerse que existe “una fecha de vencimiento” del Tratado. Sin embargo, no tiene caducidad, sino que lo que se estipula es que puede modificarse en cualquier momento cambiando su contenido y por ende el alcance de sus disposiciones. Además, se contempla el mecanismo de revisión para poder verificar el funcionamiento del tratado. Cada uno de los instrumentos que integra el STA tiene sus propios términos para poder modificarse y/o revisarse.

El Sector Antártico Argentino y los desafíos para el siglo XXI

Con posterioridad a la firma del Tratado, la Argentina continuó desarrollando su política antártica y se produjeron varios sucesos que siguieron contribuyendo a la consolidación de su soberanía. En 1965 se llevó a cabo la Operación 90, bajo el mando de Jorge Edgar Leal y Gustavo Adolfo Giró, que fue la primera en llegar por vía terrestre al Polo Sur y cuya idea se remonta al plan que realizara oportunamente Pujato décadas atrás. En 1969 se constituyó la Dirección Nacional del Antártico (DNA) (primero bajo la órbita del Ministerio de Defensa, pero actualmente dependiente de la Cancillería), que se encarga de planificar y centralizar la actividad antártica argentina y cuyo primer director fue el general Leal.

Más adelante en el tiempo, en 1990, se produjo la aprobación de la Política Nacional Antártica, vigente hasta el día de hoy, con el objetivo principal de afianzar los derechos argentinos en el continente, estableciendo los principales lineamientos de la actividad antártica argentina. En este sentido, se propone incrementar la influencia argentina en el proceso de toma de decisiones del STA, continuar profundizando el conocimiento científico y tecnológico, así como también promover la cooperación con los países de la región en el marco de una política de integración latinoamericana. En este último aspecto, Argentina propulsó la creación de la Reunión de Administradores de Programas Antárticos Latinoamericanos (RAPAL), que desde 1990 sirve como foro regional de coordinación en temas científicos, logísticos y ambientales.

En la actualidad, la presencia argentina en la Antártida se basa en cuatro elementos fundamentales: Ciencia (a través del Instituto Antártico Argentino), Diplomacia (por medio de la DNA, junto con la Secretaría de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur), el Sostén Logístico (por las Fuerzas Armadas) y el Cuidado del Ambiente antártico. En relación con este último elemento (y en consonancia con los otros tres) emerge la relevancia de las ciudades fueguinas.

La ubicación estratégica de Tierra del Fuego respecto de la Antártida (a tan sólo 1000 km de distancia) potencia su importancia como enlace entre los continentes americano y antártico. Esto produce que se convierta en un espacio donde confluyen las actividades que se realizan en la Antártida, desde y hacia el continente. En este sentido, se encuentran comprendidos los servicios turísticos y las actividades científicas que requieren de la provisión de infraestructura y logística para concretarse. Esta característica ha sido identificada con la denominación puerta de entrada y puede considerarse como tal en función de las interconexiones que se producen y la actividad económica y política que se deriva de ella. Esto supone asignar a las ciudades un rol dinámico, donde se encuentren comprendidas, entre otros aspectos, las actividades económicas que se derivan de la accesibilidad a la Antártida, la provisión de soporte logístico a los programas antárticos, la red de conocimiento científico, el patrimonio cultural y las conexiones culturales e históricas con la Antártida (Roldán, 2015).

En este sentido, la ciudad de Río Grande se puede proyectar como vía de acceso a la Antártida, ampliando sus capacidades portuarias de manera tal que pueda constituirse como un punto logístico con acceso directo al Atlántico Sur, que una a la Isla Grande de Tierra del Fuego con las bases antárticas argentinas.

La proyección antártica de Río Grande

La provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur tiene ventajas comparativas con las llamadas puertas de entrada a la Antártida.

Desde Australia, la ciudad de Hobart en la Isla de Tasmania; en Nueva Zelanda, desde Christchurch; Sudáfrica con Ciudad del Cabo y Chile con Punta Arenas (aunque ha desarrollado nuevas facilidades antárticas desde Puerto Williams): todas ellas son las “puertas de entrada a la Antártida” de las diferentes naciones del hemisferio sur.

La ciudad de Ushuaia fue considerada la puerta de entrada de la Argentina a la Antártida, pero en realidad toda la provincia representa una conexión óptima por su ubicación geográfica, que permite brindar un acceso desde dos importantes ciudades con aeropuertos que permiten vuelos internacionales y todos los servicios necesarios para los futuros desafíos de la actividad antártica del siglo XXI.

Río Grande posee una superficie plana que permite el desarrollo de importantes servicios logísticos comerciales propios de la provincia, servicios para expediciones nacionales antárticas, de terceros países y asistencia a buques de investigación científica y pesqueros vinculados al área subantártica. En este esquema, la ciudad de Ushuaia mantiene el rol de conducción científica, turística y política, mientras que Río Grande daría el sostén logístico y técnico a las actividades anteriormente mencionadas.

Como antecedente relevante, se cita que la ciudad de Río Grande ya ha brindado servicios a expedicionarios antárticos en emergencias sanitarias, y su aeropuerto se utilizó para algunas escalas logísticas. La infraestructura aeroportuaria significa un enorme avance para ampliar la relevancia geoestratégica de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, dentro de un contexto de grandes cambios en el futuro del Sistema del Tratado Antártico.

La centralidad de un puerto con la capacidad de brindar servicios portuarios debe concretarse a la mayor brevedad posible. Un puerto con grandes capacidades logísticas para buques de gran porte en las aguas del océano Atlántico Sur permite una competitividad mayor de la provincia para las campañas antárticas y descomprime al puerto de Ushuaia de los movimientos logísticos de gran envergadura que dificultan las demás tareas portuarias de la ciudad. La distancia entre los principales puertos nacionales y la Isla Grande de Tierra del Fuego disminuye, con la posibilidad de unir Río Grande con Río Gallegos y otros puertos patagónicos.

Desde las doce naciones iniciales que firmaron el Tratado Antártico hasta la fecha, en dónde existen veintinueve países como Miembro Consultivo y veinticinco países como Miembro Adherente, sumando además aquellos miembros de la Convención para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos y los del Comité Científico para las Investigaciones Antárticas, puede aseverarse que el interés de las naciones por participar en las actividades antárticas ha ido in crescendo desde el inicio del Tratado hasta el presente. Muchos de los nuevos integrantes del STA carecen de capacidades logísticas propias y necesitan de operadores logísticos y puertas de entrada lo más cercanas posibles al área de interés para la investigación antártica.

La investigación incluye proyectos en las zonas subantárticas, en especial las vinculadas con la explotación pesquera en la zona de la CCRVMA, particularmente con las áreas ubicadas en el Atlántico Sur. La conexión de Río Grande con el resto del mundo para brindar soporte logístico y técnico en este contexto es único, porque también cuenta con el respaldo de Ushuaia como centro importante de cara a la Antártida.

Conclusiones

Los nuevos desafíos para la actividad antártica exigen el desarrollo de nuevos soportes logísticos y técnicos. En ese contexto, la ciudad de Río Grande, como parte un desarrollo provincial que no separa a la ciudad de Ushuaia del esquema nacional antártico, permite renovar la infraestructura y soporte logístico-técnico del Proyecto Nacional Antártico, que debe basarse en la actividad científica como uno de los pilares nacionales, además del ambiental, el cultural, el académico y el logístico.

Las bases científicas establecidas por el Instituto Antártico Argentino desde 1951 han sido una guía para el Programa Antártico Argentino hasta la actualidad, siendo lineamientos adoptados por el Comité Científico para las Investigaciones Antárticas (SCAR en su acrónimo inglés), cuya influencia se observa en el Tratado Antártico. Las puertas de entrada a la Antártida son un vector fundamental para el desarrollo que realizan la Argentina y las otras naciones del STA en las bases antárticas. En este sentido, Argentina debe sostener su presencia científica y la gestión ambiental desde sus bases, refugios y campamentos, así como también lo que se conoce como el espíritu del Tratado Antártico, al mantener una cooperación internacional con los Estados miembro del Tratado Antártico.

El desarrollo de todas las capacidades de la Ciudad de Río Grande son el futuro para los desafíos argentinos y antárticos en el siglo XXI.